创新体制，探索机制，拓展服务
一
安徽省六安市是个古老而又新兴的城市，地处安徽西部，大别山北麓，是进出大别山的门户，沟通南北的重要通道。公元前 121 年，汉武帝取“六地平安”之意，置六安国，“六安”之名沿袭至今。六安是著名的革命老区，是红军的故乡，将军的摇篮，从这里走出了 108 位功勋卓著的开国将军。新世纪，新千年，经国务院批准，设立省辖六安市，现辖五县四区，总面积 1.8 万平方公里。总人口 667 ． 8 万人。为适应经济社会的快速发展， 2001 年，六安市开始成立市行政服务中心，最初与市招商局合署办公，设有 12 个服务窗口，工作人员 32 名，成立的目的是为全市招商引资工作提供服务。随着六安对外开放的不断扩大和经济体制改革的不断深入，原行政服务中心在体制和规模上难以适应发展的要求。为此，六安市委、市政府组织人员先后赴河南、浙江、山东、江西等地考察当地政务中心建设情况，结合六安实际，博采众家之长，按照“转变职能，改进作风，提高效率，降低成本，预防腐败”的要求，着手组建了集审批办证、招投标、招商洽谈、国库支付、投诉受理等五大中心为一体的六安市政务服务中心（以下政务中心），其中，审批办证中心由市直行政主管部门在政务中心设立服务窗口，受理行政许可审批办证事项及相关行政服务。其主要职能是，履行有关行政审批的组织协调和对窗口的监督、管理、服务等。招投标中心由建设项目招投标部、国土资源交易部、产权交易部和政府采购部组成。其主要职能是，维护招投标市场秩序，协调职能部门监督交易各方执行法律、法规、规定；组织实施各类建设工程项目招标、国土资源交易、产权交易和政府采购活动等。招商洽谈中心的主要职能是利用政务中心软硬件平台，宣传六安投资环境、优惠政策，推介招商项目等。经济发展环境投诉中心的主要职能是受理各类经济发展环境方面的投诉，强化对行政审批及各类交易活动的监督。国库集中支付中心的主要职能是对财政性资金进行审核、拨付、核算和监督管理。政务中心设立工委、管委，分别代表市委和市政府对政务中心行使管理职能。工委书记由市委分管纪检监察的副书记兼任，管委主任由市政府常务副市长兼任。管委会下设办公室，负责政务中心日常工作。管委办直接管理审批办证中心和招投标中心，负责处理工委、管委具体事务及“五个中心”日常管理、协调服务和监督考核等工作。招商洽谈中心、经济发展环境投诉中心和国库集中支付中心分别作为市招商局、纪委、财政局的派出机构，同时接受管委办的协调和目标管理、监督考核。
政务中心于 2004 年 10 月 22 日 正式运行，运行以来，坚持开拓创新，规范操作，高效运行，不断推进依法行政和服务型政府建设，取得了明显的成效。运行以来至今，中心累计受理办件 138832 件，月平均受理办件 6941 件，按时办结率 100% 。招投标中心累计实现交易额 22 亿元，节约财政资金 1.01 亿元，增加财政收入 2.6 亿元。招商洽谈中心接待安排招商洽谈 100 余次，举行较大型签约仪式 10 余次。国库支付中心办理国库集中支付业务 32921 笔，支付资金 18393 万元，办理财政专项资金支付业务 1946 笔，支付资金 155298 万元。拒办不合规支出审报 1500 余笔，资金 1100 多万元，审核不合规支付 740 笔，资金 981 万元。投诉中心受理经济发展环境方面的投诉 197 件，立案查处严重破坏经济发展环境的违法违纪行为 11 件，直接纠退金额 178.65 万元。通过纠正违法违纪行为，挽留了 5 个项目，促成投资 2.5 亿元。中心在打造服务型政府、优化经济发展环境、推行阳光政务和预防腐败方面的作用日益显现。
二
政务中心运行以来，着重开展了以下工作。
（一）推进项目进驻，规范项目管理，提高审批工作效率。加强项目进驻，是政务中心发挥“一站式”服务功能的前提。中心运行以后，我们把加强项目进驻始终作为一项基础工作紧抓不放。在实际操作中，我们不仅要求市直部门要将保留的行政许可项目一律进中心，而且也要求随着项目进中心，相关的业务骨干和对窗口的授权也要随之进中心；不仅要求行政许可项目进中心，还要求与人民群众和经济建设关系密切的非行政许可类审批项目和服务项目也要进中心，增强中心服务功能，方便群众办事。为此，我们先后两次召开窗口单位负责人会议，先后约见 10 个部门主要负责人，就“项目、骨干、授权”三进问题与有关部门进行协调，并积极向市委市政府汇报，促成市委市政府组成由市监察局牵头，市委督查室、市政府督办室、市政府法制办等单位组成的“三进”督查组，逐单位开展“三进”督查。经过督查，我们将 6 个行政许可项目少，办件量为零的窗口单位剔出中心，将一些量大面广的便民服务项目如养路费征缴、车辆购置附加税征缴纳入中心，使应进中心的绝大部分项目都进驻了中心，进驻中心的审批服务项目由最初的 319 项增加至 520 项，窗口工作人员由 98 名增加至 120 名。在推进项目进驻的基础上，我们积极规范项目管理，先后建立“六公开”、“六件管理”、“六制办理”等窗口审批工作机制。同时，督促部门简化程序，压缩办件时限，统一刊刻行政许可专用章放在窗口，与原单位印章具有同等效力，提高审批工作效率。我们还统一印制了各窗口办事指南、受理通知单，进一步规范窗口的办事程序。
（二）创新审批方式，整合审批资源，发挥“一站式”服务功能。为充分发挥中心审批职能集中的优势，有效地为企业和群众提供优质高效地“一站式”服务。我们积极创新审批方式，整合审批资源。一是建立并联审批制度，充分发挥联合审批优势。在审批过程中将企业（公司）登记、房地产开发和建设项目等审批事项采取“工商受理，转递相关，并联审批，限时办结”的并联审批方法，改进过去部门串联式审批不能同步的模式，发挥审批集中办公的“整合力”，使办事效率得到了极大地提高。二是实行重大项目联合审批全程帮办制度。我们对全市外资 100 万美元以上的、内资 1000 万元以上的重点技术改造项目、各类新办工业企业投资项目、六安市“ 568 计划”的重点建设项目和列入安徽省高新技术产业化项目实行联合审批全程帮办制度，由中心统一受理，部门承办。为此，我们在服务大厅专门设立重大项目联审帮办窗口，统一受理各类重大项目，并根据审批内容确定牵头部门，联动协调有关窗口并联审批。联合审批需召开会议或现场踏勘的，牵头部门必须在 1 个工作日内向联审帮办窗口提出书面意见，由中心组织安排。对关系经济发展大局或情况十分复杂的投资项目，联审会议报请市政府有关领导主持召开。为提高联合审批全程帮办的工作效率，中心要求各相关承办部门要缩短审批时限，提高工作效率。这项制度实行以后，联审帮办窗口先后受理 11 件帮办业务，为六家重点招商引资企业提供全程服务，受到外商投资企业的好评，一家外商投资企业专门为中心送来锦旗表示感谢。
（三）探索工作机制，规范操作程序，打造招投标阳光平台。我市政务中心的一大特色是服务功能较全，不仅向社会提供审批办证服务，而且也将涉及公共资源配置的建设工程项目招投标、土地交易、产权拍卖、政府采购等四大类招投标都纳入中心公开公平公正地进行，增强了中心的服务功能。一年来，我们按照管办分离、统一进场、规范操作、集中监管的原则，积极开展工作。从确立制度，规范程序起步，先后制定了 40 多项招投标工作制度，严密招投标操作规程。同时，加强协调，理顺关系，主动与市直招投标行政主管部门就建设项目招投标、国有土地使用权招拍挂、政府采购进行了程序对接，积极拓展建设工程项目招投标、国土资源交易、产权交易和政府采购等四大市场。并协助市纪委、监察局组成检查组，深入到三区和市直有关部门推动建设、交通、水利工程和国土资源交易进中心公开交易。同时，狠抓招投标统一平台软、硬件建设和队伍建设。主持研发了评标专家、入围企业电脑随机抽取系统，为招投标工作的公开、公平、公正提供技术保障。一年多来，我们通过扎实有效地工作，招投标有形交易市场的功能得以初步发挥，工作成效得以初步体现，受到了外界的普遍关注。国家领导人、安徽省领导、安徽省政务中心领导和国家建设部、安徽省建设厅负责人以及安徽省内各市政务中心及 3 个县都到我中心考察招投标中心的运作机制，都对我们的做法予以充分肯定。
（四）加强协调督查，积极借力造势，推动政务中心稳步发展。加强协调督查，建立和完善监督和约束机制，是确保政务中心高效运行的关键。为促进窗口行政审批和招投标工作的高效运行，我们一方面不断建立和完善行政审批和招投标的监督机制，另一方面积极借力造势，利用多方面的力量推动政务中心的建设与发展。一是建立内部监督制度，针对各窗口单位的工作效率、服务质量、月办件量及工作人员考勤等具体情况，建立监督管理四级通报制度，分内部通报、函告式通报、专报式通报、全市通报四种形式。二是建立投诉受理制度。投诉受理中心坚持有诉必理、有投必查原则，强化对行政审批及各类交易活动的监督。三是完善社会监督机制，形成合力。中心积极配合市监察部门将各窗口单位的工作纳入年度目标考核和政风行风评议范围，实施有效的监督。四是积极借助社会各界力量，不断推动中心的健康稳步发展。我们坚持依靠市委市政府的坚强领导，解决中心运行中的突出问题和关键问题。坚持依靠媒体宣传，扩大中心的影响。坚持把工作置于人民群众的监督之下，搞群众评议，让群众说话。通过采纳群众的合理要求，促进部门改进窗口工作，推动中心自身发展。
三
通过一年多来的运行实践，我们有如下体会：
（一）必须坚持依靠党委政府的坚强领导，确保体制创新的顺利推进。建立政务中心，是政府的自我革命。作为一项自下而上的改革，目前，国家并没有任何法律法规对中心的职能定位和地位作出明确的界定，从全国各地情况看，大多数政务中心不在政府职能序列中，只是政府的派出机构，履行“协调、服务、监督、管理”的职责。我市政务中心也不例外，也不在政府职能序列中，只是挂靠市政府办公室，管理监督无手段、无法律依据。在这种情况下，必须依靠党委政府的坚强领导尤其是主要领导的高度重视，用行政手段强力推动，才能确保中心体制创新的顺利推进。基于此种认识，中心运行以来，我们把争取领导重视作为推进中心工作的主要抓手和突破口，多次向市委市政府和中心工委、管委主要负责同志汇报中心运行中存在的问题，请求市委市政府重视支持。在我们的努力下，市委市政府对中心建设给予了高度关注。市委市政府主要负责同志多次到中心开展调研，听取工作汇报，并亲自主持召开各部门参加的会议，研究解决中心运行中存在的问题，市政府专门召开政府常务会议，出台相关文件，解决中心运行中配套政策不到位的问题，并专门成立“项目、骨干、授权”三进中心督查组，有力地保证了各项工作的顺利推进。
（二）必须坚持建立多部门、多层次的协调运行机制，为中心的高效运行和长期发展提供保障。在目前的体制情况下，政务中心的高效运行，光靠党委政府的重视是不行的，在实际运行中，还要依靠各部门的大力支持。特别是象我市政务中心功能较多，除审批办证中心外，招投标中心和投诉中心功能的运作，也牵涉到与很多部门的关系，因此必须要协调理顺中心运行中的各种关系，建立健全多部门多层次的高效联动机制。为此，我们在审批办证中心规范管理中，特别强调要强化中心、窗口与部门“三位一体”意识，认真研究和理顺中心与部门、中心与窗口以及窗口与部门的协调关系。本着上述认识，我们建立了窗口单位领导定期到窗口值班制度，要求各窗口单位主要负责人每月不少于一天（或两个半天），分管窗口工作的副职每月不少于两天（或四个半天）到窗口值班，值班期间，严格遵守中心各项规章制度，做好表率，并现场受理办件，面对面为群众办理许可审批事项，解答群众咨询，解决问题。这项制度启动后，得到了各窗口单位支持和响应，大多数窗口单位负责人都能按照中心的要求定期到窗口值班，零距离为办事对象服务，同时把值班与窗口调研结合起来，研究分析窗口工作中存在的问题，关心窗口工作人员的工作生活，提高了窗口的办事能力，受到了办事对象的好评。在招投标中心的规范运行中，我们积极加强与招投标行政主管部门、监督部门、有关中介机构等招投标各方主体的协调，确保各项在中心举行的各类招投标交易是公开公平公正的。此外，我们还积极加强与市委督查室、市政府督办室、市纪检监察部门等部门的联系，将各窗口工作表现纳入该单位的年度目标考核和政风行风评议范围，中心拥有一定的评议权数，从而增强了协调管理监督的份量。
（三）必须坚持深化改革，开拓创新，为政务中心发展提供不竭动力。政务中心本身是改革创新的产物，创新是政务中心发展的不竭动力和根本途径。政务中心从诞生起就在不断地在进行创新，从一开始的“集中办公、公开办事”在一定程度上改变了过去机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，到各地中心在实践中探索出的“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”等“一站式”服务运行机制，既规范了审批程序，又提高了审批效率，极大地方便了企业和群众，受到了广泛的关注与肯定。但是目前，随着政务中心运行的不断深入，各种制约中心运行的深层次矛盾凸现出来，成为阻碍中心发展不可逾越的障碍。如现行体制上缺陷，在现行审批制度下，审批职能的分散，使得一个部门的审批职能和工作人员难以全部进入中心窗口。再如与部门利益上的纠葛，政务中心的出现打破了原有的行政管理格局和秩序，“侵犯”了一些部门或一部分人的权力，有些部门不愿意把自己的项目和收费情况完全置身于阳光之下而断其“财路”，总是以各种各样的理由拒绝进入中心，“明进暗不进、两头受理”等现象难以杜绝，使中心的“一站式”功能大打折扣。要从根本上解决这些问题，必须继续发挥改革创新的精神，进一步深化行政审批制度，按照《行政许可法》精简、统一、效能的原则和相对集中行政许可权的精神，探索许可权的相对集中，把政务中心办成真正面向社会的审批链条完整的行政许可机构。我们认为，许可权相对集中的方式应包括两层含义，一是实行“两集中”，即把一个行政部门若干个受理办理行政许可事项的科室归并到一个科室，然后把这个科室整建制迁移到政务中心，并全权代表其行政机关独立行使许可权。二是实现行政许可权在政府职能部门之间的相对集中。根据《行政许可法》第 25 条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，未来政务中心发展的方向，应该是享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。目前，我市政务中心正积极向党委政府汇报，建议采取第一种方式，推进“两集中”，从体制上真正实现中心的“一站式”服务。
